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    李开孟:中国特色PPP模式应关注的十个问题和十项工作

    2017/3/31 9:03:02??????点击:

    以下内容根据李开孟在2017第十五届水业论坛上的发言整理:

    我国已经进入快速城镇化发展阶段,并致力于探索适合中国国情的新型城镇化道路。随着基础设施及社会公共事业投资建设领域特许经营模式30多年的探索发展及最近三年的大力推广应用,PPP模式迎来快速发展的新阶段。

    李开孟 中国国际工程咨询公司研究中心主任

    一、聚焦一种现象

    在城镇化建设和PPP模式大力推广应用的背景下,催生出了中国城镇化过程中的PPP现象,并展现出鲜明的中国特色。这是一个现象级的重大事件,并具有以下突出特点。

    1.PPP被赋予多重职能

    在我国的城镇化进程中,PPP被赋予了多重功能,如化解地方政府债务压力、解决项目融资问题、推进体制改革、促进城投公司转型、完善公共治理,发展特色小镇,促进片区开发等等。多重目标如何进行协调,确保多维目标实现,确实是我们需要思考的问题。

    2.市政建设是我国PPP模式运用的主战场

    目前我国城镇化建设中的PPP现象,主要表现为市政建设是我国PPP模式运用的主战场。从下图可以看到,国家发改委负责的传统基础设施领域PPP项目库共入库15966个项目,其中重大市政工程项目8838个,占总数55%。重大市政工程8838个PPP项目中,城市供水、供热、供气项目1687个,污水垃圾处理项目3071个,占比高达54%。

    3.我国市政建设领域市场化改革教训值得汲取

    我国过去10多年在市政建设领域推动特许经营BOT模式,在城市供水等领域进行市场化改革,包括引进外资及国内民营资本参与市政工程建设,对于减轻财政建设资金不足的压力,推动企业化改制及完善市场机制产生了积极影响。同时,也出现部分城市市场化改革后的水费提升、水价上涨、公共服务质量下降、断水停运,项目公益性和商业盈利性矛盾凸显等现象,多个城市被迫中断改革,走回头路。

    4.市政PPP项目的目标定位存在分歧

    同时,市政PPP项目的目标定位在实际操作过程当中也存在着比较严重的分歧,客观上对PPP模式如何推动城镇化应用存在三种目标导向:一是将PPP作为政府财政资金购买服务的工具,强调以金钱为本,注重value for money评价,强调财政承受能力论证。二是将PPP作为撬动城市经济发展的工具,强调以经济发展为本,注重value for economy评价,强调区域经济跨越式发展。三是将PPP作为实现城市可持续发展目标的工具,强调以人民为本,注重value for people评价,强调城市经济、社会、资源、环境的协调可持续发展。

    二、关注十个问题

    由于对PPP的操作理念和目标定位存在分歧,对PPP作为促进城市建设及融资创新工具的具体操作存在不同理解。同时,由于我国PPP制度顶层设计不完善、投融资体制改革不到位、政府职能转变滞后、社会资本投资权益保障制度缺失、政策及法律体系不完善、部门之间缺乏统一有效的协调机制、项目参与各方信用履约机制不健全、专业咨询服务能力不足等原因,使得PPP模式在新型城镇化建设中的推广应用存在各种苗头性、倾向性突出问题,应该引起高度关注。

    1.PPP引进的社会资本属于股权投资,还是属于各种名目繁多的事实上的明股实债?

    我认为无论怎么强调PPP的治理能力、管理能力,PPP首要的功能还是融资功能。由于PPP融资所具有的特殊性,才衍生出这种模式所具有的促进改革、机制创新等辅助功能。PPP融资的典型特点是有限追索或无追索项目融资,项目融资不同于企业融资、政府融资,它关注的不是目前的实力和水平,而是关注项目未来的现金流量水平。但由于我国特许经营模式未来使用者付费的市场容量、收费机制、排他性机制等不明确,政府付费也存在着政府的换届和信用等问题,使得对PPP未来十年、二十年,甚至三十年的长期现金流量的预期困难,没有信心,所以在这种情况下进行股权投资很困难,这就导致PPP从一种股权投资演变成一种必须给出合理回报水平,而且在一定时期之内地方政府必须接手的投资模式。这样有一定的回报、一定的期限的融资方案,名义上是股本投资,实际上是债务投资,目前实际操作中已经演变成各种名目的明股实债。

    2.PPP引入社会资本是进行长期投资,还是过桥融资等各种类型的短期融资行为?

    目前我国PPP最主要的参与主体,一是施工企业,二是各类基金投资人。施工企业追求的是短期的施工承包利润,而各种各样的基金投资者追求的是短期的财务回报。所以,PPP模式在事实上演变成各种类型的短期融资创新方式。

    3.我国推广应用PPP模式的目的,是为了实现地方政府去杠杆,还是为各种加杠杆提供创新工具?

    我国本轮大力推广应用PPP模式的目的,是为了解决地方平台公司的债务风险问题,它是一种去杠杆的重要工具,但是目前在实际操作过程中,却把PPP作为地方政府加杠杆的一种有效工具。因为在PPP模式下资本金可以由社会资本来出,债务资金可以通过实力雄厚的国有企业去进行融资。股权融资虽由社会资本出资,但实际上是明股实债,债务资金要找当地平台公司进行接盘,最后都要转化为地方政府的或有负债。作为人民的政府,对各种支出责任或有负债不可能置之不理,使得去杠杆成为了一种加杠杆的有效方式,而且大家用的不亦乐乎。

    4.引入PPP模式的目的是为了动员民间投资参与市政基础设施建设,还是套取各种名目的财政资金补助的创新工具?

    PPP项目融资的本意,是政府的财政资金从项目的前期投资退出,不论是法国的特许经营还是英国的PFI,强调的都是私人部门融资,二者的区别在于私人融资的回报机制不同,前者是使用者付费,后者是政府根据私人部门参与PPP项目运作的实际绩效,通过购买服务的方式进行付费。政府从项目前期投资中撤离的原因,一是财政缺乏资金,二是政府即便有资金,但由于使用效果差而转由私人融资。我国PPP模式的操作情况完全相反,我们最大的印象就是政府特别有钱,以各种政府文件对PPP项目给于各种财政奖励和优惠政策。各级地方政府及企业在巨大的政策诱惑下,将各种项目包装成PPP项目,使得PPP成为申请政府各种财政资金补助、政府资金投入的有效方式,这就变相激励大家把各种不适合采用PPP模式的项目都包装成假PPP,甚至以国家的名义强制推广应用PPP模式。这种现象在我国当前非常流行。

    5.开展PPP项目运作的目的是为了严格地方政府预算管理,还是为了突破预算约束提供具体手段?

    这一轮大力推广应用PPP模式,是在新的预算法颁布实施之后。按照新的预算法,地方政府不得以平台公司的名义进行变相融资,只能通过发行地方政府专项债券的方式进行负债融资。我国的PPP模式强调地方政府可以和其下属的平台公司以PPP的名义进行合作,地方政府也可以与其下属的国有企业、事业单位等以PPP的名义进行合作,再配合以各种形式的明股实债及地方平台公司兜底等操作方式,使得PPP模式成为有效突破新颁布的预算法对地方政府的预算各种管理限制,并以各种各样的创新方式增加地方政府的负债,有效突破了对地方政府负债进行限制的相关制度文件规定。

    6.推广应用PPP模式的目的是为了提高公共服务供给的质量和效率,还是为了将非专业的机构培育成专业性的运营公司,并回避公共服务的专业性供给模式?

    从政府公共管理的角度看,引入PPP模式的目的不能简单停留在融资方面,而是将其作为供给侧结构性改革的重要手段,是为了提升公共服务供给的质量和效率。也就是说,PPP模式的应用,非常重视公共服务的运营机制和能力。现在我国的PPP的主要参与主体是建筑承包商、各种财务资金投资人,他们并不具备真正的运营能力,而且专业性的运营能力不是短期内能够培育出来的。我国推广应用PPP模式,将大家的注意力都引导到如何参与融资及承揽施工任务方面,而不是关注专业运营,也许这个问题目前还不突出,几年之后我们会发现现在已经上马的PPP项目将面临着很严重的专业化运营问题。这个问题将会很快出现,大量PPP项目违约事件不断爆发,将会对我国PPP项目的顺利推进产生重大影响。

    7.PPP模式强调公平竞争择优选择合作伙伴,还是为了躲避正常的公开招标程序?

    PPP强调的是一种市场化的项目运作模式,强调通过公开公平竞争选择社会投资人及各种专业机构,应该按照招投标法的规定进行公开招标。但是,由于目前的PPP作为政府购买服务的一种工具,要求必须纳入政府采购的框架体系。在政府采购的五种方式中,一些采购方式的竞争属性很低。一些希望承担工程施工任务的企业,通过PPP模式成为了社会投资人,按照两标并一标的规定,可以不走公开竞争性招标程序,躲避了工程承包市场红海的严酷竞争,能够有效承揽相关工程并赚取施工利润,这种现象目前也很普遍。

    8.我国推广应用PPP模式的目的是为了优化公共治理结构,还是为了维护部门利益而各自为政,缺乏协调配合?

    引入PPP模式的目的,是为了优化治理结构,推动国家治理体系改革,但是目前各部门在推广应用PPP模式的过程中,我们看到部门之间相互协调、相互配合、各司其职这样的一种健康的公共治理体系没有呈现出来,而且大家也不是很关注。这与推动PPP模式在我国应用的目标导向明显背离。

    9.PPP项目是强调科学决策,还是演变成为可批性研究的创新形式?

    PPP强调让专业的人做专业的事,要求优化SPV的治理结构,使得SPV能够对提供公共产品和公共服务切实负责。但是,我国PPP模式的推广应用中,引导大家不是对公共服务的供给负责,而是要求社会资本具体承担设计、施工、运营、维护等具体任务。施工企业为了承揽施工任务,要被迫成为社会投资人,而且还要成为一个专业性的运营商。对于一些专业技术水平较高,但本应轻资本运营的专业运营商,为了能够获得运营任务,却被迫要求成为社会资本投资商。我国目前的PPP模式运用实践中,似乎特别害怕让专业的人干专业的事,鼓励非专业的人干专业的事。PPP项目方案的设计,更是鱼目混珠,专业性水平得不到基本保障。

    10.我国引进PPP模式的目的是为了推动深化改革,还是为了维持落后体制,成为躲避深层次改革的拖延工具?

    我国引入PPP的目的,是为了推动公共治理的深层次改革。公共服务的供给,理论上主要有三种方式,除PPP模式之外还有两种非常重要的方式,一种是由公共部门直接提供公共服务,这是世界各国公认的公共服务的主要提供方式,也是一种经典的方式,专业化的公共机构,同样能够做到信息透明、成本降低、效率提供。这种方式的有效运用,必须推动公共部门的改革。必须明确,公共部门提供公共服务的方式,不属于PPP模式。但是,我国却通过大力推广应用公-公合作的方式,将其视为PPP模式。于是,以PPP模式进行假PPP的推广应用,使得公共部门自身改革的努力已经不再为大家所关注。第二种方式,就是采用完全市场化的方式,将一部分公共服务的提供完全推向市场,政府不参与具体的项目,而是通过制定政策、规划、准入标准,让各类企业,尤其是民营资本,按照市场规则进行独立经营,推动基础设施和公共服务领域的市场化改革,这种模式同样不属于PPP,而且是市场化改革的重要方向,但是目前却以PPP的名义拖延进行深层次市场化改革,要求政府这只手以特许经营协议或政府购买服务协议的方式继续伸入到具体项目的运作活动之中。所以,目前的PPP模式成为拖延基础设施和社会事业投资建设领域深层次改革的重要工具,我们不能回避这个问题。

    三、瞄准十项工作

    以上问题虽然是一些倾向性、苗头性问题,但个别问题还具有普遍性。但是,从现行的政策文件看,似乎不存在特别重大的原则性问题,因此全国各地都在进行类似的操作或所谓的方式创新。但是,在客观上,这些具体操作都不是真正的PPP,不符合PPP应该具有的核心理念。虽然大家现在都在这样做,但是一旦下一步国家要规范发展,大家就可能面临着相应的政策性调整风险,所以大家还是要关注。同时,我们认为,下一步大家在应用PPP的过程中,要瞄准和把握以下十个方面的政策机会。

    1.完善操作流程。一方面要强调完善操作流程,要明确PPP项目方案的制定跟项目审批核准备案之间的关系,必须按照项目前期工作的要求开展,否则就出现问题。PPP项目无论多么具有特殊性,但它首先是一种投资项目,要按照项目投资管理的相关规定来执行。即便是要对现有程序进行调整,也要纳入国家统一的投融资体制改革整体部署,而不应该寻求其他的路径。

    2.推动全国中小城市PPP创新试点。国家发改委与住建部合作推动,市政项目是重点关注的核心领域。目前国家发展改革部门和住建部积极推动40多个中小城镇的PPP城市试点,而且国家为了提升这些城市的PPP项目规范化操作水平,政府提供前期项目论证的资金支持,包括人员的培训等各方面的工作,所以这方面有很多的机会希望大家能够关注。

    3.推动PPP项目资产证券化ABS相关工作。国家发改委与中国证监会合作,市政项目无论从项目体量、运作规范程度等角度,都是优先考虑的领域。PPP的资产证券化目前非常热,而且相当一部分项目属于市政项目,尤其水务方面投资规模以及各方运作经验等方面都特别适合ABS,一般投资几个亿,而且城市供水项目在我国已经存在了20多年,积累了很多优质项目,可以通过PPP资产证券化倒逼PPP模式的规范化运作。

    4.完善PPP项目库建设。国家发改委作为国家投资主管部门,依托全国投资在线审批平台,与中央各部委及地方政府互动,建立横向到边,纵向到底的项目库。各地项目应积极入库。

    5.开展一带一路PPP国际合作相关工作。国家投资主管部门联合若干部门已经建立了中央层面的一带一路的部委合作机制。尤其是今年5月份在北京召开的一带一路国际论坛,有PPP分论坛,一带一路沿线国家PPP合作机会很多,所以凡是希望通过一带一路进行走出去的企业,一定要关注相关的进展。

    6.鼓励民营企业参与PPP项目投资。由于我国的基本经济制度决定,未来很长一段时间国有企业在PPP项目里中还会处于主体地位,但是民营企业参与PPP肯定是未来的一个方向,所以国家发改委与全国工商联合作,积极推动民营资本参与PPP项目投资,所以这方面大家也要关注,积极加入这样的一个框架体系。

    7.进行PPP典型案例评选及示范项目推广。国家投资主管部门积极推动PPP的典型示范案例,有很多工作正在推动,所以纳入PPP的典型案例,无论对于展示企业形象还是促进PPP模式的健康发展都很有意义,所以大家也要关注。

    8.完善专家库建设,充分发挥专家作用。PPP强调专业的人做专业的事,所以一定要发挥专家的作用,目前国家正在建立PPP专家库,希望把全国各地区、各行业PPP的重要专家都纳入这个库里面,所以一方面专家要积极申请入库,另外一方面各个企业家有实际需要的要跟国家层面的PPP专家建立一种联系,积极发挥核心专家的作用。

    9.完善与金融机构合作的对接机制。目前国家投资主管部门跟四十多家我国具有重要影响的金融机构建立了对接机制,定期把入库的PPP项目向各类金融机构进行推介,所以要关注PPP项目的入库及相关推介工作。

    10.加强与联合国相关机构,世界银行、亚洲开发银行等国际组织合作。目前国家投资主管部门在与联合国、亚洲开发银行、世界银行等机构进行合作,以便PPP模式的国际理念能够合理地借鉴到中国来,所以有关具体的合作,包括方法标准的制定,典型案例总结等相关工作都在积极推进。感兴趣的企业家也可以积极参与这方面的工作。

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